Todas las actividades de la sociedad están sometidas al Derecho común, que establece los derechos y obligaciones de los ciudadanos. Además, este cuerpo legal debe abarcar todas las posibles situaciones y limitaciones derivadas del ejercicio de dicha actividad. A través de las leyes, que dan vida a los posteriores reglamentos y normas, quedan reguladas las condiciones para su libre ejercicio y las conductas de las personas y entidades, estableciéndose los necesarios procedimientos para dirimir conflictos.

La actividad nuclear conlleva la utilización de las radiaciones procedentes de materiales radiactivos, de origen natural o artificial y de diferentes intensidades y características, que pueden representar un riesgo que debe ser previsto y confinado. Desde el momento en que se tuvo conocimiento de dichos riesgos se tomaron las debidas precauciones y se establecieron normativas de uso, en un principio de carácter muy limitado. Es con el descubrimiento de la fisión nuclear en cadena en 1942, hito que hizo emerger una nueva era de la humanidad, cuando dichos riesgos pasaron a ser de carácter universal e impulsaron a los gobiernos a establecer legislaciones y normativas específicas.

De esta forma en 1946, recién acabada la II Guerra Mundial, Estados Unidos aprobaba la primera Ley Nuclear (Atomic Energy Act) que claramente disponía: “…la política de los Estados Unidos se basará en que el desarrollo y la utilización de la energía atómica se encauce, en la medida de lo posible, hacia la mejora del bienestar público… y contribuir a la paz mundial“. Los restantes estados regularon sus actividades inicialmente, a través de la constitución de entidades constituidas para tal fin, como fue el caso de la Junta de Energía Nuclear en España. A nivel mundial se creó el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA, o en siglas inglesas IAEA) con el fin, entre otros, de armonizar requisitos y promover una legislación coherente entre los países. También se crearon organismos regionales como EURATOM en el seno de la entonces Comunidad Europea, hoy Unión Europea, y la Agencia de la Energía Nuclear de la OCDE. También surgieron organismos como la Comisión Internacional de Protección contra las Radiaciones (ICRP en siglas inglesas).

En base a los tratados firmados y a las leyes ya promulgadas en Estados Unidos, muchos países desarrollaron leyes específicas. En el caso español, se publicó la Ley de Energía Nuclear de 1964 que fue posteriormente desarrollada en el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas en 1972, documentos que han sido luego complementados por la Ley de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, Ley de creación de Enresa, etc.

La actividad nuclear abarca el manejo de sustancias radiactivas en tareas de minería, transporte, utilización en procesos industriales (electricidad, industria), medicina, investigación, gestión de residuos y en todos los casos la previsión de accidentes y de su prevención y corrección.

Hoy día las reglamentaciones de la seguridad nuclear y radiológica tienden a homogenizarse en todos los países del mundo, lo que hay que interpretar en el sentido de incorporar los mismos criterios y una base de parámetros técnicos mínimos, pero no en alcanzar una misma formulación legal pues ésta siempre será competencia de los parlamentos nacionales; es ésta una consecuencia lógica de dos hechos importantes que se dan cita actualmente:

• Por un lado, la liberalización (y globalización) de la economía, sobre la base de la libre competencia (que culminó en la Ronda Uruguay del GATT), en la que sólo pueden subsistir las tecnologías productivas basadas en los sistemas de la calidad más avanzados; ello garantiza que países de segunda fila se puedan equipar con instalaciones cuyas bases técnicas de la seguridad sean equivalentes a las de los países líderes en tecnología; y nada impide, por otro lado, que los países receptores adopten como propias las reglamentaciones de seguridad de los países suministradores; y

• Por otro lado, se aprecia que, por la vía de tratados y convenciones internacionales, existe una transferencia de la soberanía normativa de los Estados hacia los organismos internacionales que elaboran recomendaciones y normas básicas sobre temas medioambientales y de seguridad nuclear, que son incorporadas a las legislaciones nacionales. Merece una reseña aparte el caso de la Unión Europea, cuyas Directivas son de obligado cumplimiento y que deben ser transpuestas a las legislaciones nacionales de los países miembros.

Si bien ésta es la tendencia con la que se afronta el futuro de la seguridad, en el presente coexisten todavía serias diferencias en las reglamentaciones nucleares de algunos países, que son fruto de las vicisitudes históricas vividas en estos más de 60 años de tecnología nuclear.

En efecto, la tecnología nuclear nació en la década de los años 40, justo en el preludio de la Segunda Guerra Mundial, y, como consecuencia de ella, el mundo quedó dividido en dos grandes bloques geopolíticos, antagónicos e incomunicados,

• El de los países occidentales, de corte democrático, en el que el principio rector era la libre competencia (con clara hegemonía de los EE.UU.); y

• El de los anteriores países de economía central planificada (bajo el liderazgo de la URSS), en las que, por lo que aquí respecta, el Estado decidía la suficiencia de las bases técnicas y administrativas de la seguridad (entre ellas, por ejemplo, suprimir el edificio de contención, como barrera última de la defensa en profundidad de las centrales nucleares).

Sin entrar en pormenores sobre las diferencias reglamentarias de la seguridad nuclear y radiológica que se aplicaba en ambos bloques, lo que sí importa subrayar es que el despliegue de las centrales nucleoeléctricas, que tuvo lugar en el mundo desde mediados de la década de los 50, se hizo fundamentalmente sobre dos estilos de diseño diferentes:

• El americano, que dio lugar a los reactores de agua ligera PWR y BWR; y

• El soviético, que dio los reactores VVER, parecidos a los PWR, y los RBMK, sin parangón occidental, moderados con grafito y refrigerados por tubos de agua a presión; una de cuyas unidades daría lugar con el tiempo al accidente de Chernóbil (1986).

Los mencionados tipos de reactores fueron implantados masivamente en sus respectivos bloques de influencia, sin que se hicieran comparaciones respecto a su nivel de seguridad, sobre todo porque ésta surge y solo tiene sentido a partir de un sistema de creencias y valores subyacente en la sociedad y en sus dirigentes y que en este caso eran muy diferentes; y por otro porque, además, el mundo estaba inmerso en la “guerra fría“ entre ambos bloques lo que impedía incluso el intercambio técnico de experiencias e iniciativas de mejora. El accidente de Chernóbil (1986) fue un claro exponente de esta bipolaridad de creencias, valores y culturas, siendo premonitorio de la caída del muro de Berlín (1989) que concluyó la confrontación
ideológica.

El citado accidente de Chernóbil mostró, crudamente, la internacionalidad de los efectos de un accidente nuclear y disparó las alarmas en Occidente. Con este motivo, la Unión Europea, apoyada por el grupo de los siete (G-7), empezó a recabar fondos para implementar programas de ayuda tecnológica (Tacis y Phare), con el fin de mejorar la seguridad delas centrales nucleares de los países del Este.

Estos desequilibrios y carencias llevaron al Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), a principios de los años 90, a impulsar una Convención sobre Seguridad Nuclear —que ya ha entrado en vigor (24/10/96)—, en la que los países miembros (España entre ellos) aceptan el compromiso internacional de cumplir determinados estándares de seguridad y se obligan a presentar periódicamente (cada 3 años) un informe para examinar el estado de la seguridad y las medidas administrativas y reglamentarias que se han adoptado en cumplimiento de la Convención. Posteriormente, en 1997, se ha acordado la Convención para la Seguridad en la Gestión del Combustible Gastado y de los Desechos Radiactivos. Ello conducirá, sin duda, a consolidar progresivamente en todo el mundo unos niveles aceptables y uniformes de seguridad nuclear y radiológica.

La utilización de la energía nuclear para usos pacíficos recibió un impulso definitivo, tras la dramática experiencia de las explosiones nucleares en la segunda guerra mundial, con el conocido discurso “átomos para la paz“ del Presidente Eisenhower de los EE.UU. ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 8 de diciembre de 1953. El presidente norteamericano ofreció empezar una nueva era de la humanidad abriendo vías de cooperación y transferencia tecnológica que posibilitaran la
utilización de estos conocimientos para el bien de la humanidad y evitar la extensión de su uso bélico.

A raíz de esta declaración se abrió un importantísimo período de cooperación internacional y se crearon organismos y se constituyeron asociaciones de índole científico, técnico y económico.

De entre todas las organizaciones existentes en la actualidad, las relacionadas a continuación son las principales y tienen capacidad de formular recomendaciones que no son vinculantes para los Estados, salvo cuando se suscriben acuerdos específicos a este nivel y son ratificados posteriormente por los gobiernos respectivos.

• El Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).
• La Comisión Internacional de Protección Radiológica (CIPR).
• La Agencia de Energía Nuclear de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (NEA/OCDE).

* El Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), creado en 1957 por las Naciones Unidas y con sede en Viena, es un Agencia de ésta que responde ante la Asamblea General y el Comité de Seguridad de las Naciones Unidas y que tiene como misión fomentar la cooperación científica y técnica en el ámbito de la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos a nivel mundial y en especial supervisar el régimen de salvaguardias que evita la proliferación nuclear con fines bélicos.

El Organismo Internacional de Energía Atómica debe proporcionar materiales, formación y equipos de expertos para el fomento de los usos pacíficos de la energía nuclear, a la vez que debe vigilar mediante un sistema estricto de salvaguardias todo desvío de los mismos hacia los usos bélicos.

La creación del OIEA permitió a este Organismo ser el centro rector del régimen internacional de la seguridad nuclear y radiológica que el mundo necesitaba. Es conveniente aclarar, no obstante, que el OIEA no persigue ser, ni nunca lo ha sido, un “organismo regulador internacional“, sino que su papel se limita a elaborar recomendaciones, esto es, normas de referencia sobre seguridad y a prestar asistencia a los organismos reguladores nacionales, o a ejercer los derechos de inspección contenidos en los acuerdos de salvaguardias firmados por los Estados.

El OIEA estaba formado (en 2006) por 140 Estados Miembros. A su cabeza hay un director general con cinco departamentos técnicos y cuenta con una plantilla de 2.200 profesionales de 90 países y un presupuesto anual del orden de 273 millones de Euros, siendo el 30% destinado a proyectos de cooperación técnica. Sus órganos de gobierno son los siguientes:

• La Conferencia General, constituida por representantes de todos los Estados Miembros, que se reúne una vez al año para examinar la política general del Organismo y examinar el informe anual que presenta su Director General; y
• La Junta de Gobernadores, formada por 35 miembros (de ellos, 22 elegidos por la Conferencia General), que se reúne cinco veces al año para implementar la política aprobada por la Conferencia General.

Los cinco departamentos técnicos son: Ciencia y Aplicaciones Nucleares; Cooperación Técnica; Salvaguardias; Energía Nuclear y Seguridad Nuclear y Física.

El OIEA, en su lucha por conseguir un alto grado de seguridad en todo el mundo, impulsó a principios de los años 90 la Convención de Seguridad Nuclear, que entró en vigor en 1996, obligándose cada uno de los Estados firmantes a presentar un informe de autoevaluación de la seguridad de sus instalaciones —primer examen en abril de 1999, y luego cada 3 años—, bajo directrices muy rigurosas y principios internacionalmente reconocidos. Del mismo corte ha resultado ser la Convención Conjunta de la Seguridad en la Gestión del Combustible Gastado y la Seguridad en la Gestión de los Residuos Radiactivos de 1997, con el objetivo de garantizar unos mínimos de seguridad en la gestión de los residuos radiactivos. Consultar www.iaea.org.

* La Comisión Internacional de Protección Radiológica (CIPR) es un organismo de carácter científico y técnico y es la más veterana de las organizaciones mencionadas, pues su origen se remonta al II Congreso Internacional de Radiología (Estocolmo, 1928), en el que se creó el Comité Internacional para la Protección contra los Rayos X y el Radio, que estuvo formado por un escogido grupo de eminentes científicos, con la misión de formular recomendaciones de protección contra las dos fuentes de radiación ionizante entonces más importantes, los rayos X y el radio.

Está formada por una Comisión Principal (con un máximo de 12 miembros), que da cobertura general a los temas de la protección contra las radiaciones, 4 Comités permanentes, que cubren las siguientes áreas específicas y una Secretaría Científica para la coordinación de la Comisión y de los Comités:

• Efectos de las Radiaciones, en especial, los riesgos de cáncer a bajas dosis;
• Límites Derivados, modelos dosimétricos, el Hombre de Referencia, etc.;
• Protección en Medicina, uso de radiofármacos, lesiones radioinducidas, etc.;
• Aplicación de las Recomendaciones, dosis crónicas, residuos radiactivos. Consultar www.icrp.org;

* La Agencia de Energía Nuclear (NEA) es un organismo semiautónomo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), con sede en París, que tiene por objeto el desarrollo cooperativo de la energía nuclear como fuente segura, económicamente atractiva, y aceptable desde el punto de vista medioambiental.

Fue fundada en 1958 con el nombre de Agencia Europea de Energía Nuclear (ENEA), con la finalidad de aunar recursos científicos y económicos de los países de Europa Occidental para el desarrollo de la energía nuclear. Pero, en la década de 1970, la Agencia expandió su ámbito territorial y dio entrada a Australia y Japón, primero, y a los EE.UU. y Canadá, después, con lo que pasó a ser la Agencia de Energía Nuclear, NEA.

La Agencia está formada actualmente por 27 Estados Miembros de Europa, América, Asia y Australia; todos ellos industrializados, con regímenes políticos democráticos y economías de libre mercado. Sus áreas de actuación son:

• la gestión de los residuos radiactivos,
• la seguridad de las instalaciones nucleares,
• la responsabilidad civil nuclear,
• la economía y tecnología del ciclo del combustible,
• la gestión de la vida de las centrales nucleares,
• el servicio de códigos de cálculo y la gestión del Banco de Datos,
• la experiencia operativa de las centrales (IRS, con OIEA),
• las aplicaciones del Análisis Probabilista de la Seguridad, y
• la dirección de proyectos internacionales de investigación.

Actualmente, NEA está reorientando su misión fundamental en el sentido de asegurar la participación de la energía nuclear en el menú del desarrollo sostenible, en previsión de que la cobertura eléctrica con combustibles fósiles pueda resultar muy problemática en el futuro, por la inaceptabilidad medioambiental de la combustión. Consultar www.nea.fr.

EURATOM es el nombre abreviado con el que se conoce el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 por los seis países que constituían el núcleo originario de la Unión Europea; el Tratado entró en vigor el 1 de enero de 1958, teniendo por objeto el desarrollo de una industria nuclear europea, mediante la creación de un mercado común de equipos y materiales nucleares, así como el establecimiento de unas normas básicas de seguridad y de protección de la población.

El 13 de mayo de 1996, se publicó la Directiva 96/29 de EURATOM, por la que se establecen las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes. Esta Directiva, una vez traspuesta, ha modificado los Reglamentos de Protección Sanitaria Contra las Radiaciones Ionizantes, y de las Instalaciones Nucleares y Radiactivas de los países de la Unión.

El ámbito de aplicación de esta Directiva incluye (aparte del funcionamiento de los aparatos productores de radiaciones ionizantes de más de 5 kV) los siguientes campos de actividades, en los que la exposición a las radiaciones admite un cierto grado de control:

• la producción, tratamiento, manipulación, utilización, posesión, transporte, importación a la Comunidad o exportación a partir de ella, almacenamiento y eliminación de sustancias radiactivas;
• las actividades laborales que supongan una exposición significativa de los trabajadores o del público a fuentes de radiación natural; y
• las intervenciones, tanto en situaciones de emergencia radiológica, como en situaciones de exposición prolongada resultantes de emergencias previas o de actividades del pasado con perturbación de la radiactividad yacente.

Todas estas actividades —que en la Directiva se llaman prácticas— están sometidas al régimen regulador de declaración y autorización previa por los Estados Miembros, salvo en aquellos casos en los que las mencionadas actividades se refieran a materiales cuya concentración radiactiva esté por debajo de ciertos valores límite, que quedan exentas. Consultar www.euratom.org.

El Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), creado por Ley 15/80, de 22 de abril, como Ente de Derecho Público, independiente de la Administración Central del Estado, y responsable sólo ante el Parlamento; se le instituye como único organismo competente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica, con la misión fundamental de vigilar el cumplimiento de la normativa aplicable a las instalaciones nucleares y radiactivas.En consonancia con ello, las principales funciones del CSN son:

• proponer al Gobierno la reglamentación necesaria en materia de seguridad nuclear y protección radiológica;
• evaluar y autorizar los proyectos de las instalaciones nucleares y radiactivas, en todas sus etapas —emplazamiento, diseño, construcción, operación y clausura—, así como las solicitudes de transporte de sustancias radiactivas y de combustibles nucleares;
• inspeccionar y controlar el funcionamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas, imponiendo la corrección de las posibles deficiencias;
• conceder licencias a las personas que operan las instalaciones nucleares y radiactivas;
• supervisar las dosis de radiación recibidas por los trabajadores profesionalmente expuestos y por la población en general, con observancia estricta de los límites de dosis establecidos;
• vigilar permanentemente los niveles de radiación en el medio ambiente;
• colaborar técnicamente en los planes de emergencias radiológicas a que puedan dar lugar los accidentes en instalaciones nucleares o radiactivas, y en los transportes;
• promocionar planes de investigación en materia de seguridad nuclear y protección radiológica;
• informar de oficio al Parlamento, y a los medios de comunicación y a las personas que lo soliciten.

De cuanto antecede no debe deducirse que el CSN sea la autoridad que regula los actos administrativos de la seguridad nuclear y la protección radiológica en España, actividades que corresponden al Ministerio de Industria y Energía, ya que la Autoridad Reguladora en España se ejerce de forma compartida, y complementaria, entre:

• el Ministerio de Industria y Energía, inter alia, como brazo ejecutivo de la Autoridad, al que corresponde el trámite y concesión de las licencias solicitadas por los titulares de instalaciones nucleares y radiactivas, o de otras actividades reglamentadas, así como la diligencia de expedientes y la imputación de sanciones; y
• el Consejo de Seguridad Nuclear, como brazo preceptivo de la Autoridad, en su condición de “único organismo competente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica“, cuyos informes técnicos son preceptivos, vinculantes (cuando denegatorios) e inmodificables en sus condicionamientos (cuando positivos).

En materia de seguridad nuclear y protección radiológica, en España se aplican las disposiciones que elabora el poder legislativo, a las que hay que añadir las que, por formar parte del acervo comunitario (EURATOM), son de obligado cumplimiento desde el momento de nuestra adhesión a la Unión Europea (1 de enero de 1986); así como aquellas que se deriven de las Convenciones y Protocolos internacionales ratificados por España.

La reglamentación nuclear española está definida en las siguientes disposiciones legales:

– Ley 25/64, sobre energía nuclear, que tiene por objeto fomentar el desarrollo de las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear y su puesta en práctica en el territorio nacional;

– Ley 15/80, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, que establece las funciones del organismo competente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica, su composición y estructura, y los bienes y medios económicos que fundamentan su independencia; en esta Ley se reconoce al Consejo la facultad de encomendar a las Comunidades Autónomas la realización de algunas de las funciones que le están atribuidas.

– Ley 14/99, de Tasas y Precios Públicos por Servicios Prestados por el CSN, que regula los aspectos económicos de los servicios que presta el CSN, a la vez que amplía las funciones y competencias previstas en su Ley fundacional;

– Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre (BOE de 31/12/99) de Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas que modifica el anterior Decreto 2869/72 y que desarrollaba la Ley 15/64. En el reglamento se definen y clasifican las instalaciones nucleares y radiactivas, y se establece la documentación necesaria para obtener las correspondientes autorizaciones. Contiene, así mismo, los requisitos para obtener las licencias del personal de operación. En su revisión, además, está la transferencia de competencias al Estado de las Autonomías; la regulación del trámite del desmantelamiento y clausura de las instalaciones; la actualización de los valores de las actividades exentas de los radionucleidos (Directiva 96/29 EURATOM) y su empleo en la nueva clasificación de las instalaciones radiactivas;

– Real Decreto 2115/98, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de Transportes de Mercancías Peligrosas por Carretera; ídem 2225/98, por ferrocarril; ídem 145/89, por vía marítima; ídem BOE Nº 23(91) y BOE Nº 164(97), por vía aérea; que son disposiciones de cumplimiento de Acuerdos Internacionales;

– Decreto 2177/67, por el que se aprueba el Reglamento de Cobertura de Riesgos Nucleares, complementado con el Decreto 2864/68, sobre Señalamiento de la Cobertura Exigible en materia de Responsabilidad Civil por Riesgos Nucleares, que establecen la cobertura de responsabilidad por daños nucleares ocasionados por instalaciones o por el transporte de sustancias nucleares;

– Real Decreto 783/2001 de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Protección Sanitaria contra las Radiaciones Ionizantes, que produce el alineamiento de nuestra normativa con la Directiva 80/836/EURATOM;

– Real Decreto 413/97 de 21 de marzo, sobre Protección Operacional de los Trabajadores Externos con Riesgo de Exposición a Radiaciones Ionizantes por Intervención en Zona Controlada, que es transposición de la Directiva 90/641/EURATOM;

– Orden en BOE de 14 de julio de 2004 por la que se aprueba la revisión del Plan Básico de Emergencia Nuclear de abril de 1989, y BOE de 14 de junio de 2006 que aprueba los Planes Provinciales de Emergencia Nuclear donde existan centrales nucleares;

– Instrumento de Ratificación (en BOE de 25 de octubre de 1981) de la Convención sobre Protección Física de los Materiales Nucleares;

– Orden (en el BOE de 4 de junio de 1993) relativa a la Información al Público sobre las Medidas de Protección Sanitaria y sobre el Comportamiento a seguir en caso de Emergencia Radiológica, que es transposición de la Directiva 89/618/EURATOM.

– Además, el Consejo de Seguridad Nuclear publica una serie de Guías de Seguridad, que son documentos técnicos elaborados por el CSN que contienen preceptos, recomendaciones u orientaciones que facilitan a los titulares de las instalaciones nucleares y radiactivas la gestión de aspectos concretos de la seguridad nuclear y la protección radiológica. Forman un conjunto de 40 unidades divididas en 10 series, tratándose en cada serie un tema específico.

También hay que citar que el CSN ha firmado acuerdos de encomienda de actividades con diversas Comunidades Autonómicas.

El Consejo de Seguridad Nuclear es un organismo de dirección colegiada, formada por un Presidente y cuatro Consejeros, y un Secretario General, que ejecuta las decisiones y acuerdos tomados por la dirección colegiada reunida en Pleno. Sus miembros, de relevante prestigio en los campos de la seguridad nuclear y protección radiológica o afines, son elegidos por la Comisión de Industria y Energía del Congreso de los Diputados, con la misión de velar por las funciones y obligaciones que el
organismo tiene con el Parlamento y la sociedad.

Aparte de la dirección colegiada, el organismo tiene un nutrido cuerpo técnico de especialistas, que da cobertura a toda la problemática que puedan presentar la seguridad nuclear y la protección radiológica de las instalaciones nucleares y radiactivas existentes en el país, las cuales deben cumplir escrupulosamente la reglamentación nuclear vigente.

Además del cuerpo técnico, el CSN tiene gabinetes específicos, que desarrollan la estrategia de cooperación con otros países, organismos y foros internacionales; o que coordinan las relaciones del CSN con el Parlamento y las diversas administraciones del Estado.

Existe una Oficina de Emergencias, que coordina la participación del CSN en los Planes de Emergencia Provinciales, centralizando en el SALEM (Sala de Emergencias) los datos de vigilancia radiológica de la red REVIRA (Red de Vigilancia Radiológica Ambiental), y los de la red RAR (Red de Alerta a la Radiactividad) de Protección Civil.

Existe también una Oficina de Inspección, facultada para elevar al Ministerio de Industria y Energía expedientes sancionadores a los titulares de las instalaciones que incumplen la normativa. Consultar www.csn.es.

El personal que opera los dispositivos de control de las instalaciones nucleares o radiactivas, o que dirige dichas operaciones, tiene que estar provisto de una licencia específica, concedida por el CSN, tras acreditar su capacitación para realizar estas tareas en la instalación en la que vaya a ejercer el puesto de trabajo.

De forma explícita, la Ley de Tasas y Precios Públicos por servicios prestados por el Consejo de Seguridad Nuclear dice que es facultad del Consejo “conceder y renovar, mediante la realización de las pruebas que [el Consejo] establezca, las licencias de operador y supervisor para instalaciones nucleares o radiactivas, los diplomas de jefe de servicio de protección radiológica, y las acreditaciones para dirigir u operar las instalaciones de rayos X con fines de diagnóstico médico“, que extiende el concepto de tasas por servicios de concesión y renovación de licencias a los diplomados de protección radiológica y a las personas acreditadas para la operación de las instalaciones de rayos X.

Los solicitantes de licencias no sólo han de acreditar su preparación y experiencia para las misiones específicas que van a realizar, sino que, además, deben demostrar un buen conocimiento del proyecto de la instalación y un reconocido equilibrio psíquico. Estas licencias deben ser renovadas periódicamente mediante un examen ex-profeso realizado por el Consejo de Seguridad Nuclear.

Una de las misiones fundamentales del CSN es la seguridad radiológica de los trabajadores que, por motivos profesionales, estén expuestos a las radiaciones ionizantes. Todos ellos, sea cual sea la instalación en la que trabajen —central nuclear, instalación del ciclo del combustible, instalación radiactiva de aplicación de las radiaciones (incluidas las instalaciones de rayos X de diagnóstico médico)— están sometidos a un control dosimétrico y a una vigilancia médica personalizados; a tal efecto, y con el fin de realizar un seguimiento de las dosis recibidas, el CSN dispone de un Banco Dosimétrico Nacional y edita un informe anual radiológico con todos los datos e incidencias ocurridas en España. Este informe es de consulta pública en la página web del CSN, www.csn.es, y los datos allí referidos son los siguientes en la fecha de reedición de esta publicación (2006):

Se registraron 89.004 trabajadores en actividades radiológicas y que en total sumaron una dosis colectiva total de 37.914 mSv x Persona. Este valor refleja una dosis individual media anual de 0,42 mSv/persona.

Como referencia hay que citar que los registros de la radiación natural en España alcanzan valores medios de 2 mSv/año. Los valores locales se pueden consultar en tiempo real en la citada página Web CSN. Del total de trabajadores controlados, el 85% trabaja en instalaciones radiactivas (bien sea médicas con el 79% del total o industriales con el 6% restante), el 8% en centrales nucleares y el 7% restante en instalaciones del ciclo, minería, residuos, y en el transporte.

El 98,5% de los trabajadores acumularon una dosis inferior a 5 mSv/año, valor legal establecido máximo para al público en general, y el 99,93% está en el rango de dosis inferior a 50 mSv/año, valor legal máximo en un año establecido para los trabajadores profesionalmente expuestos.

De acuerdo con el criterio de un diseño seguro, la central debe mantener una seguridad intrínseca y una seguridad ctividad por falta de moderación o por mayor temperatura del combustible, sin que sea necesaria la intervención delEl medio ambiente, aun sin la existencia del hombre, tiene un fondo radiológico natural propio, consecuencia de las radiaciones ionizantes emitidas por las fuentes naturales de radiación, tanto terrestres como cósmicas. Se ha estimado que este fondo confiere una dosis efectiva de 2,4 mSv/año, como valor promedio, a cualquier persona que viva en el planeta Tierra; y que, este fondo, debido a la naturaleza de las fuentes que lo generan —radiación cósmica, radionucleidos cosmogénicos y radionucleidos naturales de muy larga duración— ha debido permanecer constante, en cada lugar, a lo largo de los tiempos. operador.

La dosis varía de unos lugares a otros. En España se dispone de un mapa de radiactividad natural (MARNA) que revela diferencias importantes entre las regiones, correspondiendo los valores mayores a las zonas graníticas.

Este condicionante básico es el fundamento de una de las funciones que el Estado ha encargado al CSN, “controlar y vigilar la calidad radiológica del medio ambiente de todo el territorio nacional, en cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado español en la materia, y sin perjuicio de la competencia que las distintas Administraciones públicas tengan atribuidas“. Las obligaciones internacionales a que hace referencia son, básicamente, los Artículos 35 y 36 de EURATOM, que establecen que los Estados Miembros deben crear las instalaciones necesarias para controlar de modo permanente la calidad radiológica de la atmósfera, las aguas y el suelo (es decir, los tres componentes básicos de la biosfera), y comunicar regularmente a la Comisión la información relativa a estos controles.

En España la Red de Vigilancia Radiológica Ambiental (REVIRA), establecida sobre todo el país, integra varios sistemas de información radiológica bien diferenciados:

• la red implantada en la zona de influencia de las centrales nucleares e instalaciones del ciclo del combustible, en la que el control se realiza mediante los Programas de Vigilancia Radiológica Ambiental (PVRA), que ejecutan los propios titulares de las instalaciones (más de 50.000 mediciones anuales), y a los que el CSN superpone programas de control independiente, los cuales, de mutuo acuerdo, pueden ser realizados por las Comunidades Autónomas;

• la Red de Vigilancia Radiológica Ambiental no asociada a las instalaciones, constituida por:

– la Red de Estaciones de Muestro (REM), que se vale de programas de muestreo y análisis ejecutados por diferentes laboratorios; y

– la Red de Estaciones Automáticas (REA), que facilita datos en tiempo real a la sala de emergencias (SALEM) del CSN, en especial, de la tasa de dosis en la atmósfera en distintas zonas del país.

– la Red de Vigilancia de las Aguas Continentales y Costeras, que desarrolla el CEDEX (Centro de Estudios y Experimentación del Ministerio de Fomento, mediante acuerdo marco con el CSN), que controla la presencia de radionucleidos naturales y artificiales en las cuencas hidrográficas españolas y en las aguas costeras, llegando a detectar, por ejemplo, trazas de tritio aguas abajo de las cuencas donde están instaladas las centrales nucleares;

• la Red de Alerta a la Radiactividad (RAR), con 900 estaciones de medida, explotada conjuntamente por el CSN y la Dirección General de Protección Civil, que da cobertura en continuo a las situaciones de emergencia que pudieran presentarse en el territorio nacional.

El Estado, como organización garante del bien común, tiene entre una de sus muchas obligaciones legislar para prever el riesgo de las actividades que se desarrollan en su ámbito de forma que se evite primero y se minimice llegado el caso después, las consecuencias de accidentes y fallos catastróficos, ya sean de origen técnico o humano. El objetivo buscado no solo es lograr que la probabilidad de ocurrencia sea mínima, sino que el daño causado a los trabajadores, a la población y al medio
ambiente, sean también mínimos.

La industria nuclear, desde un principio, ya había hecho suyo este objetivo que es la base de su cultura de seguridad, con adelanto a las propias redacciones legales. Además, la internacionalidad del uso de esta tecnología ha impulsado la creación de organismos supranacionales públicos y privados, la firma de acuerdos a nivel de estados y gobiernos, y la publicación de normas y directrices de obligada referencia que han enriquecido y servido de guía a la hora de redactar normas y leyes. Todo esto se ha traducido en la conciencia de estar siempre atentos para incorporar las mejoras de todo tipo identificadas y, sobre todo, en lo referente al principio de precaución en el mantenimiento de la seguridad.

Existen dos situaciones de emergencia en lo que se refiere a su ámbito de aplicación. Las emergencias internas a las instalaciones y que no suponen riesgo ni consecuencias al exterior y las emergencias externas que plantean la posibilidad de generarse consecuencias externas sobre las personas y medio ambiente.

Las primeras son contempladas en los Planes de Emergencia Interior o PEI y las segundas a través del Plan de Emergencia Nuclear o PLABEN que es el plan director de los diferentes planes de emergencia que involucran al resto de la administración en los diferentes emplazamientos.

• La emergencia interna tiene como origen un suceso de carácter interno a la instalación y el objetivo es el propio control de este suceso, la protección a los trabajadores, así como asegurar el confinamiento del posible daño sin afectar al exterior.

La confección del Plan de Emergencia Interior, PEI, corresponde a la entidad explotadora de la central, la cual debe proponerlo para su aprobación al Consejo de Seguridad Nuclear y se redacta en base al Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas vigente editado en 1999. En el caso de que fuera necesario aplicar el plan, su ejecución correspondería, previa comunicación a la organización de emergencia o SALEM del Consejo de Seguridad Nuclear, a la entidad explotadora, con la colaboración que fuera precisa del exterior.

Téngase presente que las instalaciones nucleares, entre ellas las centrales nucleares, se han diseñado y construido y se operan con criterios y sistemas que previenen la ocurrencia de accidentes y de fallos catastróficos, disponiendo de medidas y protecciones para corregir efectos y consecuencias de forma que se mantenga la integridad de la propia instalación y hagan muy improbable su ocurrencia.

• La emergencia exterior es activada por el director del Plan de Emergencia Nuclear de la provincia afectada, el Subdelegado del Gobierno como director del dispositivo de defensa civil, tras recibir notificación de la situación por el director de la instalación cuando la magnitud del suceso significa riesgo para personas y el medio ambiente exterior. En todo el proceso se mantiene continuamente informado al Consejo de Seguridad Nuclear, a través de la sala de emergencias SALEM, y que es el organismo técnico que informa y valora la situación. Posteriormente, se activarán, si es necesario, los planes municipales de emergencia nuclear a través de los alcaldes de los ayuntamientos afectados, PAMEN, y llegado el caso, el Plan de asistencia central a nivel estatal que activa la respuesta de la administración central y de todos sus medios y recursos. Este Plan incluye la solicitud de asistencia internacional, PENCRA.

El Plan Básico de Emergencia Nuclear o PLABEN vigente ha sido aprobado por el RD 1546/2004 de fecha 25 de junio y como Plan director soporta a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores (provinciales), aprobados por Resolución del BOE de 14 de junio de 2006, y que tienen como denominación: Plan Director del PENBU (Plan de Emergencia Nuclear exterior a la central nuclear de Santa María de Garoña, Burgos); PENCA (central nuclear de Almaraz, Cáceres), PENGUA (centrales nucleares de José Cabrera y Trillo, Guadalajara), PENTA (centrales nucleares de Ascó y Vandellós, Tarragona) y PENVA (central nuclear de Cofrentes, Valencia).

El PLABEN clasifica en cuatro Categorías los accidentes posibles, desde I a IV en orden creciente de gravedad, índice que será definido por el director de la instalación y establece cuatro situaciones de emergencia en función de las medidas de protección que deben ser impuestas. No hay relación directa aplicable en el tiempo entre “Categoría de accidente“ y “Situación de emergencia“, pues la “Categoría“ informa de la magnitud del accidente en función de la gravedad del suceso y de la naturaleza y cantidad de material radiactivo que se puede liberar al exterior y arranca una declaración de “Situación de Emergencia“, mientras que esta última se refiere a las medidas necesarias y el tiempo de su mantenimiento en vigor, independientemente al control o la conclusión de dicho accidente. Es decir, puede mantenerse activada una situación de emergencia y el accidente haber concluido.

Los planes de emergencia son comprobados anualmente mediante la realización de simulacros que movilizan a todos los efectivos y validan procedimientos y exponen resultados.

A continuación se resumen de forma abreviada estas medidas:

también internacionalmente consensuadas, que pueden interpretarse del siguiente modo:

• el refugio significa permanecer en el interior de los edificios (puertas y ventanas cerradas) para reducir la exposición a la contaminación en suspensión en el aire o depositada en las superficies; el nivel de intervención para aplicar esta medida presupone que se van a evitar dosis individuales superiores a 10 mSv; su aplicación es óptima para exposiciones intensas de corta duración, ya que, en general, el confinamiento no es practicable por más de 2 días;

• la profilaxis con yodo consiste en la administración de yodo estable para bloquear la fijación del yodo radiactivo por la glándula tiroides; el nivel de intervención tiene por objeto evitar dosis integradas a esta glándula superiores a los 100 mSv; y, en general, va asociada al refugio o la evacuación; • la evacuación es el traslado urgente de las personas de sus viviendas habituales a otros lugares no afectados por el accidente; la intervención es aconsejable cuando el ahorro de dosis es por lo menos de 50 mSv en un espacio corto de tiempo, como una semana.

La información objetiva a la población, en caso de accidente nuclear, tiene dos ámbitos claramente diferenciados:

• el ámbito local, que se enmarca dentro de los Planes provinciales de Emergencia, en el que los destinatarios son las personas que pueden verse afectadas, directa o indirectamente, por un accidente; y

• el ámbito supranacional, que se enmarca dentro de las obligaciones contraídas por los Estados en Convenios Internacionales, como el de Pronta Notificación y el de Asistencia Mutua (ambos ratificados por España), o por requisitos del Tratado EURATOM, en el que los destinatarios son organismos técnicos (OIEA de las Naciones Unidas, la Comisión de la UE, NEA/OCDE, etc.), que tienen por misión coordinar la ayuda internacional, si fuera necesaria.

En ambos casos, los contenidos informativos cumplen objetivos distintos y se enmarcan dentro de sistemáticas bien diferenciadas.

A nivel local, y referido a los países de la Unión Europea, la Directiva 89/618/EURATOM regula la información que hay que dar sobre las medidas de protección sanitaria y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica. Por lo que a España respecta, la responsabilidad de proporcionar la información local corresponde al Subdelegado del Gobierno en la provincia, por ser Presidente del Centro de Coordinación Operativa (CECOP) y Director del Plan de Emergencia Provincial. La información debe contener indicaciones precisas sobre:

– la situación radiológica, las características de las sustancias radiactivas liberadas, la zona geográfica afectada, y la previsible evolución de la situación de emergencia a la vista de las condiciones climatológicas reinantes;

– las consignas de protección, relativas a la circulación en la zona, permanencia en refugio, recomendaciones alimentarias, profilaxis con yodo, disposiciones para la evacuación de la población (si fuera necesario), e instrucciones para los grupos más vulnerables (en particular, niños y mujeres embarazadas).

En el ámbito supranacional se ha establecido un procedimiento de notificación rápida y objetiva, que consiste en señalar la gravedad de un suceso mediante su posición en la Escala Internacional de Sucesos Nucleares, conocida como Escala INES (de las siglas inglesas International Nuclear Event Scale), que utiliza como criterios de clasificación el alcance del impacto radiológico y la degradación de las barreras de la defensa en profundidad. La Escala INES, en uso oficial en España desde 1990, consta de 7 niveles, ordenados del 1 al 7 según gravedad creciente, de los cuales, los niveles 4-7 son llamados accidentes nucleares, en los que hay degradación de las barreras de contención y, por lo tanto, impactos radiológicos externos, cada vez de mayor significación; los niveles 1-3 se corresponden con impactos radiológicos internos, con afectación sólo a las primeras barreras de contención, y reciben el nombre de incidentes nucleares y anomalías.

La Escala INES no es una escala física que relacione una magnitud física, por ejemplo la escala Richter que mide la intensidad de un terremoto, con la categorización asignada. Es una escala informativa que incluye valoraciones de un suceso incluidos aspectos no necesariamente tangibles.

El Derecho Civil estipula que si se producen daños como resultado de cualquier actividad industrial, el responsable de los mismos deberá subsanarlos o indemnizar a los perjudicados. Para ello, estos deberán probar que los daños son consecuencia de dolo o negligencia del titular de la actividad.

Las normas que impone la reglamentación nuclear minimizan la probabilidad de que ocurran daños nucleares, entendidos como la pérdida de vidas humanas, las lesiones corporales o los daños a las cosas como consecuencia de las propiedades radiactivas de los combustibles nucleares o residuos radiactivos o de las radiaciones ionizantes. Estas normas contemplan la imposición de sanciones en caso de infracciones, que pueden incluir indemnizaciones por los daños ocasionados. Independientemente de esta actuación administrativa y de las posibles acciones penales, los perjudicados tienen derecho a indemnizaciones por vía civil.

Los daños nucleares pueden teóricamente afectar a un gran número de personas o ser de gran magnitud para algunas personas físicas o jurídicas, y los perjudicados pueden encontrarse fuera del territorio donde esté la instalación. Por ello, los legisladores han establecido un régimen de responsabilidad objetiva, por la cual la responsabilidad de los daños nucleares corresponde siempre al explotador. El explotador no puede traspasar ninguna parte de su responsabilidad a sus proveedores o contratistas. Están excluidos de la responsabilidad del explotador:

• Los daños por accidentes debidos a guerra, insurrección o catástrofe natural.
• Los daños ocasionados por irradiaciones en tratamiento terapéutico.
• Los daños a los trabajadores de la instalación, que están cubiertos por prescripciones específicas de la Seguridad Social.
• Los daños a personas que hubieran ocasionado intencionadamente el hecho causante de los daños.

Se han establecido una serie de Convenios Internacionales para asegurar que las indemnizaciones se satisfagan sin demora, establecer sus límites cuantitativos y de otra índole y obligar a constituir una garantía para asegurar que se podrán hacer efectivas. Estos Convenios son el de París (1960), firmado por países de la OCDE y enmendado varias veces, y el de Viena (1963, enmendado en 1997), auspiciado por el OIEA y firmado por otros muchos países. En 1988 se firmó un Protocolo que compatibiliza ambos Convenios. España es signataria del Convenio de París.

Se establece por los Convenios un límite cuantitativo de la responsabilidad civil nuclear que, según la última revisión que entrará en vigor próximamente, es de 700 millones de euros por accidente para el explotador, de 700 a 1.200 millones para el Estado donde se encuentra la instalación y de 1.200 a 1.500 millones para el conjunto de los Estados firmantes. La responsabilidad del explotador debe obligatoriamente estar garantizada, generalmente por medio de un seguro. Además del límite cuantitativo, se establece un límite temporal de 10 años para hacer las reclamaciones y de 30 años si se trata de daños a las personas. El seguro es suscrito por el explotador con un asegurador o grupo de aseguradores (el llamado Pool Atómico Español en el caso de España). La franquicia suele ser del 5%.

La exoneración de responsabilidad de proveedores y contratistas permite evitar una multiplicidad de seguros que en muchos casos harían imposible la actividad industrial en el campo nuclear. Sin embargo, la industria nuclear se encuentra con un grave problema cuando se trata de suministros o servicios a países no firmantes de los Convenios, o que no han trasladado los acuerdos a su legislación.

Después de la Guerra Mundial, los países miembros de las Naciones Unidas decidieron que sería necesario impedir que se extendiera la posesión de armas nucleares, por el riesgo de que llegaran a manos irresponsables. En 1968 un importante número de países suscribieron el Tratado de No-Proliferación de Armas Nucleares (TNP), por el que:

• Los países poseedores de armas nucleares se comprometen a no traspasar a nadie armas nucleares ni ayudar a ningún Estado a fabricarlas ni a adquirirlas.

• Los países no poseedores de armas nucleares se comprometen a no recibir de nadie armas nucleares, ni fabricarlas, ni pedir ayuda a nadie para ello. También se comprometen a no proporcionar materiales básicos (uranio y torio) ni materiales nucleares especiales (uranio enriquecido y plutonio) a ningún país no poseedor de armas nucleares sin que tales materiales queden sometidos a Salvaguardias.

• Cada país no poseedor de armas nucleares se compromete a aceptar las Salvaguardias (básicamente obligación de entrega de información y de aceptar régimen de inspecciones) del OIEA, estipuladas en acuerdos formalizados bilateralmente.

En 1998 se firmó un Protocolo Adicional por el que a los materiales controlados por el TNP se sumaban, a efectos de Salvaguardias, gran cantidad de equipos, especificados en listas detalladas, que podrían utilizarse para actividades no pacíficas. España se adhirió al TNP y al Protocolo adicional en 1987 y 2003, respectivamente.

Por otra parte, para los países de la Unión Europea, mediante acuerdo entre dichos países, EURATOM y el OIEA, es EURATOM quien aplica las Salvaguardias en cada país, reservándose el OIEA el derecho de supervisar dicha aplicación. Algunas de las instalaciones y actividades nucleares dedicadas a usos pacíficos pueden también emplearse, con determinadas medidas, para usos no pacíficos.

• Las centrales nucleares modernas no se prestan a la proliferación, incluso si se reprocesa el combustible gastado, pues el plutonio contenido en él está muy “contaminado“ con los isótopos pares Pu-240 y Pu-242, que no son fisionables. Un artefacto fabricado con este plutonio no estallaría o tendría muy bajo rendimiento, y sería difícilmente controlable.

• Las actividades del ciclo del combustible no son en sí proliferantes. Sin embargo, una instalación de enriquecimiento de uranio para abastecer un parque de reactores de agua ligera podría transformarse (por ejemplo, añadiendo más centrifugadoras) para producir uranio muy enriquecido, apto para las armas. Todos los países tienen derecho a producir su propio combustible, pero cuando los programas nucleares son muy reducidos, hay motivos para sospechar que una costosa instalación de enriquecimiento puede estar pensada para otros fines.

• Otra clase de instalación que puede indicar una intención no pacífica es la de reproceso o reelaboración, para separar el plutonio contenido en el combustible gastado. No hay razón para tener una instalación de este tipo si no se dispone de un parque nuclear importante y programas de utilización en los propios reactores térmicos (combustible MOX) o en reactores rápidos.

En todo caso, los países poseedores de armas nucleares están sujetos al TNP de una forma específica que les permite continuar sus programas militares. Las potencias nucleares han ido suscribiendo diversos Tratados para prohibir las pruebas nucleares en la atmósfera, en el espacio o en el mar, y para reducir los arsenales. Acabada la Guerra Fría, estos acuerdos se van cumpliendo y se está procediendo a desmantelar numerosos artefactos y utilizar su material fisionable en reactores comerciales. Es motivo de grave preocupación, sin embargo, la sospecha de que determinados países no poseedores de armas nucleares llevan a cabo programas militares nucleares, lo cual quedó demostrado hace unos años por las pruebas
realizadas por India y Pakistán.

El Grupo de Suministradores Nucleares
Los países firmantes del TNP pueden suministrar a países no firmantes materiales y equipos de los relacionados en el Protocolo Adicional, siempre que el país receptor acredite que el uso final de tales materiales o equipos es para instalaciones concretas que están cubiertas por un acuerdo de Salvaguardias del OIEA. Sin embargo, los principales países suministradores, reunidos en el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN) han suscrito un Acuerdo por el cual estos suministros requerirán la aceptación por el país receptor de un régimen de Salvaguardias de Alcance Total, en virtud del cual quedan sometidas a Salvaguardias todas las instalaciones nucleares del país. Este Acuerdo, al que se incorporó España en 1988 y más recientemente China, impide la exportación de materiales y equipos de unas listas similares a las del Protocolo Adicional a países no firmantes del TNP, como India, Pakistán o Israel, o firmantes, como Irán o Corea del Norte. Últimamente India ha obtenido un reconocimiento más favorable, reconociéndosele que es un país poseedor de armas nucleares, pese a haber llegado a esta posición después de la fecha del TNP.